中國的農業(yè)用水量目前約占全國總用水量的70％，這決定了我國用水結構的調整，關鍵是在農業(yè)用水的大幅度下降。而在占耕地總面積約40％的灌溉面積中，灌溉用水又是農業(yè)用水的主體，灌區(qū)用水效益的提高，直接決定了農業(yè)用水的效率。目前多數(shù)灌區(qū)出現(xiàn)設施老化失修嚴重，效益衰減，用水浪費嚴重，經費缺口越來越大等現(xiàn)象�？梢灶A見，農業(yè)灌區(qū)的供水體制改革，將是下一步水利改革中的著重點。如何運用“水權、水價、水市場”治水新思路，加快推進灌區(qū)體制改革，促進灌區(qū)減水增效，是一個迫切需要研討的課題。

　　一、水權模糊的問題，已經成為制約灌區(qū)用水的重要因素

　　產權可以劃分為使用權、收益權和轉讓權三項權利。灌區(qū)用水權利具有以下特點：使用權和收益權屬于灌區(qū)農戶，主要定向用于灌溉，不具有轉讓權。灌區(qū)沒有形成完整的產權形式，產權主體不明。我們稱之為“水權模糊”。

　　水權模糊帶來的第一個問題是資源利用處于半開放狀態(tài)，浪費嚴重，效益低下。一方面，灌區(qū)外部約束較弱，數(shù)量主要受制于自然因素，多來多用，少來少用，特別是處在上游的地區(qū)，往往超量引水，這使灌區(qū)用水開放利用的風險較高。但另一方面，灌區(qū)有一些制度安排，如收費、定額分水、外部投資改造等，避免了灌區(qū)用水完全處于開放狀態(tài)。但綜合來看，灌區(qū)用水的外部性還是很高，灌區(qū)用水行為不能反映生產成本、稀缺成本和外部成本。

　　水權模糊引發(fā)的第二個問題是資源利用和資源保護的投資激勵缺乏。產權中的收益權規(guī)定了產權主體獲取與其努力相應的收益的權利，水資源的收益權不能明確界定和有效實施，行為主體就缺乏投資水資源的更有效利用和保護的激勵。這導致灌區(qū)主要靠國家投資，財政補貼包袱沉重而不可持續(xù)，造成目前灌區(qū)設施普遍老化失修、資金欠債累累的局面。

　　水權模糊導致的第三個問題是資源利用的配置效益不高，降低了社會收益水平。由于產權主體不明，水權不能轉讓，水資源不能由低價值領域流向高價值領域，降低了全社會總收益的提高，實際上是資源配置扭曲。

　　總之，灌區(qū)水權模糊阻礙了資本的投入、新技術的引進和制度創(chuàng)新，是造成當前灌區(qū)困境的重要因素。

　　二、灌區(qū)水權改革從流域水權或區(qū)域水權到集體水權

　　水權變遷的歷史軌跡是從開放利用到共有產權，排他性不斷增強，最強的是私有產權。這是一個水權不斷界定的過程。中國的水資源已經從完全的開放利用走向了共有產權。

　　水資源的共有產權有多種形式：國有水權、流域水權、區(qū)域水權和集體水權。這是根據(jù)產權行使主體，給出的一種相對劃分。目前中國是以流域水權和區(qū)域水權為主。

　　灌區(qū)用水從半開放利用到集體水權行使，這是水權變遷的基本方向。灌區(qū)水權成為集體水權的含義是，賦予灌區(qū)更為明確的使用權和收益權，并允許適度的轉讓，并且能夠得到切實保障。

　　三、一定程度的水權模糊是經濟合理現(xiàn)象，集體水權是現(xiàn)實選擇

　　產權界定降低了水權模糊度，從而帶來收益，但是產權的界定還需要付出成本，如果這種成本大于收益，容忍一定程度的水權模糊反而是合理的。因此，并非水權越清晰越好，而是要和一定的社會環(huán)境、技術水平和制度條件相適應。

　　由于水資源的日益稀缺，目前在不少地方，從流域或區(qū)域水權進一步界定集體水權的收益要大于成本。界定集體水權的技術條件已經具備，目前主要的障礙是認識水平和建立制度保障。

　　但所謂建立灌區(qū)的集體水權，也只是漸進地提高灌區(qū)用水的排他性，集體水權仍然是“殘缺”的，更高一級的管理部門還具有一定的管理權限。

　　四、地方水行政主管部門、灌區(qū)管理機構和用水戶的關系

　　地方水行政主管部門是流域或區(qū)域水權的公共管理機構，對轄區(qū)內的水資源進行權屬管理。灌區(qū)的管理機構是灌區(qū)的公共事務管理機構，可以視為受灌區(qū)全體居民委托，在地方水行政主管部門的指導下，對灌區(qū)居民提供供水及其他服務。

　　賦予灌區(qū)集體水權，意味著灌區(qū)可以有更大的自主權力支配水資源的利用。灌區(qū)管理機構作為灌區(qū)居民的代理人，對灌區(qū)的水資源進行權屬管理。但這并不排斥地方水行政主管部門對灌區(qū)的管理，只是其管理權限受到更大制約。

　　灌區(qū)管理機構的權屬管理中，有多種直接面向用戶的服務，包括供水服務、節(jié)水指導、工程維護和建設等等，其中有些項目可以采用商業(yè)化運作，比如成立供水服務公司。但必須明確，任何公司并不直接擁有灌區(qū)的水權，而只是提供特定服務。灌區(qū)水權一定是灌區(qū)全體居民共有的，并委托給公共機構管理的。

　　五、保障灌區(qū)用水的收益權，賦予灌區(qū)用水轉讓權

　　目前在很多灌區(qū)，農戶用水，管理機構收水費，用得越多，水費越多，水價上漲，農戶用水量下降，管理機構收入下降，這種現(xiàn)象阻礙了管理機構進行節(jié)水管理的積極性。

　　運用集體水權的觀點，應保障灌區(qū)用水的收益權。灌區(qū)應擁有一個初始用水總量，也就是初始水權，可以根據(jù)歷史慣例或現(xiàn)狀水平核準，不一定是確定的數(shù)字，可以根據(jù)豐枯年份按比例確定，或者其他形式的約定。灌區(qū)對于農業(yè)節(jié)余的水，就具有收益權和轉讓權。在還沒有建立“水銀行”市場中介機構之前，上級主管部門可以制定獎懲。

　　制度，對于因節(jié)水造成的水費損失，應予以補償，可以調整水費上繳的分成比例。相反，如果超出定額，應進行經濟懲罰。

　　由于灌溉用水向城市轉移是大勢所趨，所以如果灌區(qū)水權得到切實保障，將會推動水市場的發(fā)育和發(fā)展。

　　六、水權與灌區(qū)資產權利

　　明晰水權的同時，必然要求明晰灌區(qū)各種水利工程和設施等資產的權利。由于大部分灌區(qū)的固定資產是由財政投資和農民投工投勞興建的，因此目前有必要對灌區(qū)資產進行核算。在水資源的利用上，采用“誰使用，誰付費”的原則，而水利工程的興建則采用“誰投資，誰所有”�？梢岳�用不同方式轉讓國有產權，如股份制、股份合作制、拍賣、租賃、出讓、承包、兼并和資產重組等，使其歸屬到灌區(qū)管理單位、用水戶協(xié)會或其他具有獨立經營性質的主體。灌區(qū)工程或服務項目的經營權，也可通過不同方式轉讓給具有經營管理和使用能力的主體。

　　七、有條件的灌區(qū)可以探索引入股份制等

　　水資源是一種非常復雜、具有多重特性的自然資源，對其實物資產進行直接界定的成本很高，這是水資源主要采用共有產權形式的主要原因。但是貨幣和金融技術的出現(xiàn)，使得實物形態(tài)的資產可以通過貨幣和其他有價證券在價值形態(tài)上體現(xiàn)，從而大大降低了共有產權轉化為私有產權的界定成本，使難以界定的實物資產具有分割為私有產權的可能性。因此，不僅對于灌區(qū)內的水利工程和設施可以通過股份制的形式引入私有產權，而且對于水資源本身，也可以通過貨幣化和股份化，引入私有產權。在部分有條件的灌區(qū)，只要能夠保障用水公平、有利于資源的優(yōu)化配置，不僅可以采用股份公司的形式形成多元化的水利工程投資主體，也可以因地制宜地探索各種靈活的“股份水”制度形式。